1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在中國人大網上全文公布，面向公眾征求意見，截止日期為2月3日。此前的2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議剛就土地管理法修正案草案展開*分組審議。農村土地制度法律調整問題成為本次常委會熱議的焦點。

　　我國現行土地管理法自1986年頒布以來，歷經1988年*次修正、1998年全面修正、2004年第三次修正。2018年12月23日，土地管理法修正案（草案）提交十三屆全國人大常委會第七次會議審議時，距離上次修正時隔14個年頭，正是我國城鎮化快速推進的時期。這次提請審議的土地管理法修正案草案共二十九條，主要修改完善土地征收制度、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度，并將土地管理改革實踐成熟做法吸收上升為法律，增加強化耕地尤其是*基本農田保護等內容。

　　修正草案看點何在

　　農村土地制度法律調整，事關億萬農民切身利益，事關經濟社會發展與國家長治久安。本次修正，強化權益保護，重在農民受惠、農村受益、農業得利。

　　縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。值得關注的是，修正案草案刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。同時，農民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產權給予公平合理補償。

　　明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；集體經營性建設用地使用權的*年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執行。

　　健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度，探索宅基地自愿有償退出機制。同時，強化耕地尤其是*基本農田保護；將落實國土空間開發保護要求作為土地利用總體規劃的編制原則，為“多規合一”預留空間；刪去省級人民政府批準征地報國務院備案的規定。

　　對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重村民意愿的基礎上采取措施，保障村民實現戶有所居的權利；適當下放宅基地審批權，明確村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。

　　此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙，城市房地產管理法修正案草案規定，城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。

　　委員熱議公共利益

　　縮小土地征收范圍，是本次修正案草案的主要內容，明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。分組審議中，與會人員各抒己見，建言農村土地征收要以公共利益為基礎。

　　我國憲法第10條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而本次修正案草案規定的征收農民集體所有土地的幾種情形并未強調公共利益。審議中，多名委員建議與憲法相關規定銜接，增加為了公共利益的相關表述。

　　信春鷹委員認為，以國家的名義征收的前提是為了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以開大口子，不能什么情況都往公共利益這個筐里裝。除具體規定可以征收土地的幾種情形外，草案還明確“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”。信春鷹委員對此表示擔心：如果主體資格太泛化，集體土地就可能成為各級政府及其部門以征收名義取得的“唐僧肉”。李銳委員同樣認為在各級政府享有土地利用總體規劃編制權的背景下，規定這一情形，可能會提高地方政府擴大土地征收范圍的風險，與中央“縮小土地征收范圍”的改革要求不相符合。

　　鄭淑娜委員也注意到草案沒有具體界定為了公共利益進行成片開發建設，很可能會引發合憲性質疑，建議再做研究。王超英委員認為“為公共利益需要”應有嚴格限制，即法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有土地的其他情形。

　　羅保銘委員發言極具建設性：“被征收者由于信息不對稱、專業知識不對等很難充分保障自身權利，而政府因為明確享有土地利用總體規劃的編制權，也有可能根據自己的需要去定義‘成片開發中的公共利益’。”為防止政府行使土地使用征收權出現偏差，他建議在征地程序上應該明確設置公共利益審查、聽證等機制來約束政府征地行為，充分保障被征收人在內的廣大公眾的知情權、參與權和監督權，保證征用土地合法合規。無獨有偶，董中原委員也建議明確規定征收土地以公共利益需要為基礎，輔之以必要論證和社會聽證等環節，更好地規范和約束地方政府行為。

　　高友東委員建議對“成片開發征收權”進行適當限制。“草案本質是建立兩種征收制度，一種是基于具體的公益建設項目的征收，另外一種是基于成片開發建設的征收。”他建議將第5項“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”修改為“為實施由國務院或省級人大批準的開發區建設需要的”。高友東委員進一步建言，在制度設計方面可以借鑒“一般征收”與“區段征收”分類，將我國的集體土地征收制度細化為“基于具體建設項目的征收”和“基于土地成片開發的征收”兩種不同制度，并在兩種不同制度中為公共利益設定不同標準。

　　耕地保護責任壓實

　　吉炳軒副委員長就土地管理法修正案草案建議，“要充分體現*嚴格的耕地保護制度；要充分體現對*基本農田的保護；要充分體現耕地占補必須平衡的原則。”

　　具體說來，中央明確提出，要堅守土地公有制性質不能變，耕地紅線不能突破，農民利益不能受損，這是三條底線，為確保谷物基本自給、口糧*安全提供土地資源保證，在這部法律中要充分體現，通過法律來保證。要將*基本農田劃定作為土地利用總體規劃的規定內容，并與農村土地承包經營權確權登記相結合。*基本農田一經劃定，任何單位和個人都不得占用或改變用途。這些硬性的規定，都需要在法律上明確，依法得到落實。法律要確保耕地占補平衡的政策措施能夠落實到位。凡是非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地的義務，無法自行補充數量、質量相當耕地的，應當按規定足額或加倍繳納耕地開墾費。地方各級政府要負責組織實施土地整治，這個責任一定要壓到各級政府的頭上去，省一級政府要負責落實本地區年度補充耕地的任務，對于保護耕地不力、占補平衡不到位的行為，要追究法律責任。

　　陳錫文委員表示，這次土地管理法的修改要強調三個問題：一是考慮未來城市建設到底還需要多少地，開多大口子；二是加大力度對城市低效和閑置土地二次開發；三是要認真研究鄉村振興背景下農村的產業用地問題。土地管理法修正案草案總的感覺是對非農業建設用地的口子開得比以前大了。如果在用地制度上松一下，就很容易出大問題。現有修正案草案對城市閑置和低效利用的土地的二次開發，基本沒涉及，這一塊應該加強。同時，鄉村振興強調一二三產業融合發展，要發展農村適合的產業，但修正案草案中對農村發展的產業用地關注不夠。

　　徐紹史委員說，規劃對耕地的保護，特別是*基本農田的保護非常關鍵，修正案草案里還可以再強化一下。現在做規劃，應該用反規劃的思想來做。反規劃就是把必須保護的耕地、生態用地、環境用地先圈出來，剩下的部分再考慮建設到底怎么分配怎么用。另外就是草案下放審批權到省里，但下放審批權不能削弱監督權，現在把國務院備案都刪掉了，備案不是審批，備案是上級機關保留的監督權。如果不報國務院備案的話，可以考慮國務院授權的督察部門繼續接收審批備案。

　　陳福利委員關注修正案草案第38條，這是一個沒有改動的條款，明確禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，但其中涉及到與休耕試點政策的銜接問題需要考慮。

　　保障權益立法為民

　　讓農民受益，促進農村與農業現代化，是農村土地改革的初心。為農民賦權讓利，推動資源變資產、資產變資金，保障農民合法權益，實現農民土地財產權，是衡量制度設計、法律調整得失成敗的標尺。涉土地立法的權益保護問題，得到常委會組成人員密切關注。

　　張伯軍委員認為土地管理法第1條規定，“為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，根據憲法，制定本法。”立法目的表述忽略了土地權利人合法權益的法律保障，建議在第1條“促進社會經濟的可持續發展”之后，加上“保障土地權利人的合法權益”。

　　對土地管理法修正案草案，劉振偉委員認為還有兩個問題需要繼續完善，一是關于完善宅基地管理使用制度問題，建議堅持“一戶一宅”；建議完善宅基地的用益物權權能，賦予宅基地使用權在一定范圍內的流轉、有償退出、繼承及抵押權能。二是關于完善農村一二三產業融合發展的用地管理制度問題。建議保障農業農村基礎設施和公共服務設施用地，重點是農業產業園、科技園、創業園各類生產設施和服務配套設施用地；建議在年度土地利用規劃中安排一定比例，專項支持農業農村新產業新業態和一二三產業融合發展，優先滿足新型經營主體生產經營和融合發展所需的配套設施用地需求；要建立增減掛鉤節余用地指標協調使用機制。

　　陳鳳翔委員認為修改征地補償條款是這次土地管理法修改的重頭戲。修正案草案第48條有關設定合理的補償標準，及時、足額、到位支付征地補償款、健全失地農民的社會保障體系的內容非常有針對性。他同時建議增加對違反征地補償規定和違規分配、挪用補償費等行為追究法律責任的條款。

　　杜德印委員關注如何從推進城鄉融合發展、貫徹實施鄉村振興戰略的角度修改好土地管理法。他建議從這個角度研究好土地要素配置的法律制度設計問題。對*基本農田保護，杜德印委員也提出一個觀點：因為種糧的收益是比較低的。不能主要讓有耕田的農民、種糧的農民來保障糧食安全，需要吃糧的、種糧的共同保障糧食安全，所以要健全*基本農田的補償制度和支持政策。

　　譚耀宗委員特別留意到宅基地流轉問題，即現在草案稱為“探索宅基地自愿有償退出機制”的問題，始終是一個重大問題，需要更多立法智慧穩妥處理。沈春耀委員也有自己重點關注的問題：“大棚房”問題，他認為土地管理法應該有所規定或作出回應，在法律上對此給予明確界定和相應監管。

　　全國人大代表尚倫生建議在修正案草案第47條增加一個征收條款當中事先的合法性審查的程序要求。同時第二款中的“所有權人、使用權人”沒有涵蓋修改后的農村土地承包法土地承包人和土地經營權人，特別是土地經營權人，也屬于土地被征用以后接受補償的對象，建議擴大這個受償主體。

　　常委會上的分組審議集思廣益，見仁見智，但其實土地管理法修正案草案面向社會征求意見期間，各界公眾均可直接登錄中國人大網提出意見，也可將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會，并在信封上注明“土地管理法修正案草案征求意見”。

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